Digitalisering av det offentliga – dags för en rejäl kraftsamling?
I över ett decennium har olika regeringar haft ambitionen att sätta svensk offentlig sektor på den internationella kartan. Under tiden har de digitala molntjänsterna helt förändrat spelplanen samtidigt som mängder av nya lagar och regleringar skapat osäkerhet kring vad som kan och får göras. Sverige har också tappat positioner i den internationella rankingen. Vilka är hindren och vad kan göras för att ta de sjumilasteg som krävs för att ta svensk offentlig sektor till den digitala toppen? Under Almedalsveckan 2023 diskuterades dessa frågor under ett av Kairos Futures seminarier, som genomfördes i samarbete med Salesforce.
Digital världsklass – ambition, men ingen aktion?
Den 7 juni 2012 tillsatte regeringen Digitaliseringskommisionen med uppgift att förverkliga regeringens ambitioner på digitaliseringsområdet. I drygt tio år har därmed digitalisering stått långt upp på den politiska agendan. En rad ministrar och utredningar har arbetat med frågan och en särskild myndighet med uppgift att stimulera digitaliseringen (DIGG) har skapats för att stödja det digitala omställningsarbetet
Det är med andra ord inte ambitioner som saknats i det svenska digitaliseringsarbetet. Trots detta står Sverige i ett internationellt perspektiv långt ifrån världsklass. I OECD:s ranking av digitalisering i offentlig sektor från 2019 hamnade Sverige rent av sist bland samtliga OECD-länder. Detta trots att vi enligt samma organisation har en av världens mest digitalt mogna befolkningar och ett i internationellt perspektiv digitalt avancerat näringsliv. I EU:s ranking av digitala förutsättningar hamnar vi ofta också högt på grund av relativt väl utbyggd infrastruktur, och hög internetanvändning i befolkningen. Samtidigt tappar Sverige även här placeringar – mellan 2018 och 2022 har vi halkat ur den yttersta toppen, från plats 2 till plats 4 totalt sett. Och det är till stor del delgrenen digitala offentliga tjänster som gör att vi tappar, där har vi fallit från plats 4 till plats 9.
Den tredelade offentliga digitaliseringsutmaningen
Sedan de storstilade ambitionerna formulerades i början av 2010-talet har teknikarenan ritats om rejält. Det gör också att förutsättningarna för att driva digitalisering förändrats.
För det första har molntjänster alltmer kommit att dominera såväl teknisk infrastruktur som applikationer. För företag har detta inneburit en revolution då de inte längre behöver bekymra sig över stora och tunga investeringar eller kostsamt underhåll. I stället har man kunnat köpa såväl datorkapacitet och applikationer som en skalbar tjänst där man betalar för det man för tillfället behöver. Inte minst för mindre och nystartade företag har detta varit en välsignelse, då de med en knapptryckning kunnat få den absolut senaste tekniken till en rimlig kostnad och utan tunga startkostnader.
För det andra har medborgarnas (och medarbetarnas) förväntningar på smidiga lösningar kraftigt ökat. I privatlivet är de alla uppkopplade mot olika molntjänster med fantastiska användargränssnitt, enkla inloggningar och där de snabbt blir igenkända. Det gör att trycket på det offentliga att leverera upplevelser på samma nivå ökat, och det blir för medborgarna allt mer obegripligt varför inte en myndighet känner till den information som lämnats till en annan, eller varför offentliga personuppgifter som de själva kan googla fram måste lämnas till myndigheter manuellt.
För det tredje har kompetensbristen blivit alltmer akut för stora delar av offentlig sektor. Och den riskerar att förstärkas om offentlig sektor inte hänger med utvecklingen i resten av samhället. Upplevt teknikstrul är nämligen mycket starkt kopplat till såväl nöjdhet med jobbet som planer på att byta jobb. I en studie som Kairos Future gjorde tillsammans med Pion Group 2022 visar det sig att 60% av dem som drabbas av dagligt teknikstrul på jobbet funderar på att byta jobb inom ett år, mot 25% bland dem som aldrig eller nästan aldrig har strul. Samtidigt är dubbelt så många helt nöjda med jobbet bland dem som mycket sällan har teknikstrul.
Offentlig sektor står i sitt digitaliseringsarbete alltså i ett läge där omvärlden rör sig snabbare än den offentliga sektorn, i stor utsträckning med hjälp av olika molntjänster, och under de senaste månaderna även generativ AI. Samtidigt styrs såväl medborgares som medarbetares förväntningar på tekniken i stor utsträckning av denna ”omvärld” – dvs av ”vad de har på fritiden” – samtidigt som toleransen för avvikelser från det förväntade sjunker. De blir så att säga medarbetare och medborgare ”från helvetet”.
Nya tekniska, legala och mediala förutsättningar
Samtidigt som de tekniska möjligheterna med skalbara molntjänster och AI ökar kraftigt, har en lång rad nya frågor och regleringar gjort utnyttjandet mer problematiskt för det offentliga.
Cybersäkerhet har de senaste åren seglat upp som en av topprioriteterna inom alla typer av verksamheter, inte bara offentlig sektor. Men säkerhet betyder flera olika saker. Säkerhet handlar om att data ska vara säkra från intrång, och här är säkerligen kommersiella molnlösningar vida överlägsna forna tiders hemmabyggen. Få företag har sådana resurser att lägga på säkerhet som molnleverantörer som Microsoft, AWS, Salesforce eller Google, eller så mycket som dem att förlora på dataintrång.
Samtidigt har dock GDPR (General Data Protection Regulation, EUs dataskyddsförordning) i kombination med den så kallade Schrems II-domen satt myror i huvudet på många myndighetschefer, och i de flesta fall även rejäla käppar i digititaliseringshjulen. Schrems II handlar starkt förenklat om att USA-ägda företags servrar i Europa inte självklart längre kan anses säkra ur ett persondataperspektiv på grund av amerikanska myndigheters vidsträckta möjligheter till övervakning. Efter domen i EU-domstolen i juli 2020 måste kunder till amerikanska molntjänstleverantörer själva säkerställa att deras kunders data är säkra, vilket i praktiken är mycket svårt.
Så trots att molntjänster i sig i många avseenden skulle underlätta digitaliseringsarbetet rejält, gör GDPR och divergerande lagstiftning i EU och USA att många offentliga aktörer gör bedömningen att molntjänster från amerikanska företag inte är förenliga med EU-rätten, vilket i sin tur gör digitaliseringsarbetet betydligt svårare.
Vilka lyckas med digitalisering?
Men digitalisering är ju så mycket mer än teknik – det handlar om att gå från analogt till digitalt, men också att skapa digitalt anpassade arbetssätt och processer, och kanske helt nya digitalt baserade tjänster. Digitalisering rör också sällan enbart den egna organisationen utan sträcker sig utanför, i hur man samverkar och delar data med andra. Slutligen täcker den snart sagt alla delar av verksamheten från informationsinsamling och omvärldsanalys till interaktion med kunder och omvärld.
Kartbilden nedan brukar vi på Kairos Future använda i dialoger med ledningsgrupper kring digitalisering. Vanligen visar det sig att medlemmarna initialt har väldigt olika bilder av vad de menar med digitalisering.
Digitalisering täcker snart sagt alla områden inom en verksamhet, såväl funktionellt som på olika organisatoriska nivåer, och även samspelet med omvärlden.
Så vad kännetecknar då företag och organisationer som lyckas med digitalisering? I ett flertal projekt har vi på Kairos Future fördjupat oss i den frågan, bland annat i stora enkätstudier bland företag och organisationer i Sverige och på olika håll i Europa.
Figuren nedan visar i korthet den kultur som kännetecknar organisationer som är mer data- eller digitalt mogna. Det som kännetecknar organisationskulturen är i första hand lärande, risktagande och en ambition att hela tiden söka nya lösningar. Men också starkt fokus på resultat. Att vilja göra skillnad. Lärande och experiment har ett värde, men det stora värdet ligger i möjligheterna att skala de lösningar man tar fram.
Organisationer som är skickliga på innovation och förändring, är också de som är bäst på digitalisering. De kombinerar ett starkt fokus på utforskande, lärande och innovation med en strävan efter att ta idéer till konkret resultat.
Den innovativa lärkulturens motsats, riskavert regelorientering, är den som har svårast att få digitaliseringen att lyfta. Där man gör som man alltid gjort, och där är det är viktigast att inte bryta mot några regler. Om den därtill kombineras med ett starkt medarbetarfokus, där medarbetarna i alla lägen kommer i första rummet, riskerar förändring att bli än svårare att genomdriva. Då är risken stor att den som vill minst är den som i praktiken sätter agendan.
Men kulturen hänger samman med annat, inte minst ledning. I organisationer som digitaliserar framgångsrikt är det vanligen ledningen som tar ledningen. Den inte bara vill digitalisering, den förstår och driver den också själv.
Hinder på vägen är inte bara kultur
Mot bakgrund av beskrivningen ovan är det lätt att se några hinder på den offentliga sektorns väg mot digitalisering. Myndighetskulturer är per definition regelorienterade. Regler är viktiga och värda att vårda. De säkerställer likvärdighet, skyddar den personliga integriteten och säkerställer kontinuitet över tid.
Men långtifrån all kommunal, region- eller statlig verksamhet handlar om myndighetsutövning. Större delen av den offentliga sektorns arbete handlar om service.
Utöver den rena kulturfrågan ovan som i vissa fall kan vara ett hinder, eller i varje fall en försvårande faktor och en utmaning för ledningar, finns en rad andra faktorer som kan verka hämmande för digitaliseringsarbetet. Några av dessa är:
• Fragmenterad statsförvaltning med gör-det-själv-tradition. Med 342 självständiga myndigheter, 20 regioner och 290 kommuner är det svårt att uppnå skalfördelar. Därtill blir digitalisering kostsamt när varje region eller varje kommun ska upphandla och utveckla sina egna lösningar. Den numera nedlagda miljardslukande skolplattformen i Stockholm är bara ett exempel på detta.
• Okunskap och oklarhet om premisser (i en regelefterlevnadskultur). Alltför ofta får vi frågor som ”vet inte om vi kan använda Menti”, ”vet inte om vi kan ta ett Teams-möte i webbläsaren, måste kolla”. När detta kombineras med en regelefterlevnadskultur är risken stor att man tar det säkra för det osäkra och fortsätter som förr. Därtill är det uppenbart att olika myndigheter kommer till olika slutsatser.
• Människocentrerad kultur och lågt teknikkunnande. Stora delar av offentlig sektor har annat än effektivitet och teknik i centrum. Verksamheten handlar om människor och drar till sig människor som vill arbeta med människor, ofta med relativt lågt teknikkunnande och -intresse, och ibland även en viss skepsis mot teknik. ”Vi arbetar ju med människor.” Ett ointresse som ibland förstärks av bristfälligt fungerande system.
• Bristande incitament och budgetfokus. Offentligfinansierad verksamhet handlar inte om tillväxt och vinst, utan om stabilitet, trygghet, säkerhet och kontinuitet. Därmed är det också ofta framgångsrik förvaltning som premieras. Att i den miljön röra sig i boxens utkanter eller rent av utanför den är något som sällan belönas. Och om det inte belönas, varför då ta risken? När detta kombineras med att det viktigaste är att hålla budget, blir incitamenten även för mindre kostsamt experimenterande lågt.
• För långt avstånd mellan tanke och handling. På goda grunder har offentlig sektor professionaliserats när det gäller relationerna med leverantörer. Men digitalisering är innovation och innovation passar sällan in i alltför stelbenta upphandlingsmallar. När även det minsta experimentprojekt ska handlas upp blir steget från tanke till handling alltför långt, vilket gör att såväl intraprenörer som leverantörer riskerar att ge upp innan de ens börjat.
Digitalisering är inget frihetsprojekt: dags för ett samlat omtag
Två saker står klart: Digitalisering är vid sidan av klimat- och hållbarhetsomställningen de kommande decenniernas stora utmaning. Det är också något som såväl regering som offentliga aktörer på olika nivåer uppmärksammat. Samtidigt är Sverige i många avseenden extremt väl rustat för en snabb digitalisering av den offentliga sektorn. Vi var tidigt ute när det gäller IT-användning såväl i arbetsliv som privat. Vi har en av världens mest teknikmogna befolkningar. Vi är i grunden mycket positiva till digitalisering, automatisering och även AI. Vi har ett näringsliv i framkant vad gäller användning av digitala verktyg och hjälpmedel och vi har ligger i världstoppen vad gäller innovation, digitala enhörningar och techinvesteringar. Allt talar för att även offentlig sektor borde befinna sig i den digitala toppen.
Kanske är det stora hindret att vi hanterar transformation som ett ”frihetsprojekt” där tusen blommor ska blomma. Om vi gjort detsamma i mitten av 1800-talet när järnvägsinvesteringar var på tapeten, så skulle Sverige sannolikt fortsatt varit Europas fattiga kusin. Men då lyckades riksdag och regering under finansminister August Gripenstedts kloka vägledning fatta de beslut som tog Sverige bort från fattigdom, lort och smuts, till en av världens ledande industrinationer, ett projekt som för övrigt endast tog sex år att klara av från beslut till invigning. Det var ett stort beslut som när det togs beräknades kosta tre års statsbudget, omräknat till idag närmare 4 000 miljarder kronor.
De summorna behövs sannolikt inte idag – inte ens över en tioårsperiod – för att säkerställa framtidens offentliga sektor, såväl vad gäller medborgarservice och tillgänglighet, som effektivitet och kompetensförsörjning. Men för att lyckas krävs, nu som då, att man betraktar satsningen som ett förändringsprojekt, vilket förutsätter en tydlig vision och samlad agenda som sträcker sig tvärs över alla verksamhetsmässiga stuprör. Och det gäller oavsett om vi talar om den nationella nivån, eller om enskilda regioner eller kommuner. Vägen fram är inte tusentals projekt utan fortsättning eller lokala lösningar utan spridning, utan projekt med sikte på stora, breda och skalbara satsningar som snabbt når resultat. Och att man lånar och lär av dem som gått före, oavsett om det är andra aktörer inom det offentliga systemet, eller privata aktörer och molnleverantörer. Så kan Sverige återta sin rättmätiga plats i frontlinjen när det gäller digitalisering för allas bästa.
Vill du se seminariet "Den digitala förvaltningen 2033" i sin helhet och ladda ner presentationen, kan du göra det här.